在第五屆圣彼得堡經(jīng)濟論壇（2001年6月12～16日）上討論了完善資源利用領(lǐng)域國家政策的問題。我在這里不可能引述所有代表的發(fā)言，但引用其中部分觀點將有助于讀者了解該問題的各種觀點，以及我國科學界代表們對資源利用領(lǐng)域中出現(xiàn)情況的關(guān)注程度。我想特別指出圣彼得堡國立礦業(yè)學院（工業(yè)大學）及其領(lǐng)導人B.C.立特維年科教授所起的作用，他對我國礦物原料行業(yè)積累的問題進行了深刻分析，具有獨創(chuàng)性。

（1）В.С.立特維年科——技術(shù)科學博士、教授、俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會工作小組組長，圣彼得堡國立礦業(yè)學院（工業(yè)大學）校長在論壇上談到：

值得慶幸的是，我國礦物原料行業(yè)的管理失控問題引起了國務(wù)委員會的重視，并建立了旨在完善資源利用領(lǐng)域國家政策的工作組，其任務(wù)是根據(jù)已發(fā)生的變化對采礦業(yè)的現(xiàn)狀和前景進行評估，提出關(guān)于完善國家制度，提高國家在礦物原料利用領(lǐng)域的工作效能。

工作組注意到，近十年來我們僅寄希望于市場的自我調(diào)整而忽視了國家在俄羅斯礦物原料資源經(jīng)濟中的調(diào)控作用。我國在采礦部門工作的人口占全國人口的1/5以上。采礦和礦產(chǎn)品加工業(yè)是俄羅斯2/3城鎮(zhèn)居民和95%以上北方城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟來源的基礎(chǔ)。采礦部門是我國經(jīng)濟的重要組成部分之一。該部門：

·是世界上生產(chǎn)礦產(chǎn)資源最多的部門之一，有80%左右的礦產(chǎn)品出口到其他國家，是保障俄羅斯貿(mào)易順差的少數(shù)關(guān)鍵部門之一；

·是一個資金密集型和知識密集型的部門，是保障國家安全的基礎(chǔ)，將在俄羅斯的“新經(jīng)濟”活動中起重要的作用；

·容納了大量勞動力，不僅在地質(zhì)勘探、采礦、選礦領(lǐng)域，而且在與其相關(guān)的服務(wù)行業(yè)和一系列輔助行業(yè)（運輸業(yè)、設(shè)備制造業(yè)和建筑業(yè)）提供了大量的工作崗位，促進了大多數(shù)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟活力。

現(xiàn)在問題的嚴重性在于：企業(yè)的原料基地情況惡化，采礦生產(chǎn)能力急劇跌落，而且沒有采取任何補救措施，國家只重視能源的平衡問題而未考慮它們的儲量。這些都不利于為俄羅斯公司和外國公司營造吸引投資的氣候，這將對全國的經(jīng)濟帶來破壞性的影響。

……已經(jīng)通過的一些立法只是解決當時出現(xiàn)的稅款流失問題，不僅不能為發(fā)展創(chuàng)造條件，而是相反，起著阻礙作用。還有一條很重要的缺陷是，通過的立法未能預見礦物原料行業(yè)的發(fā)展趨勢。

工作組認為，現(xiàn)在實施的改組聯(lián)邦管理機構(gòu)取代多頭多部門管理原則是切合實際的，而且是一個進步。同時，這個過程伴隨著一系列措施（保留部門的特點，強化管理機關(guān)的責任），引出了礦物原料領(lǐng)域新的國家政策，并在此基礎(chǔ)上形成了礦業(yè)部門穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略。

……工作組提交的文件“俄羅斯礦物原料領(lǐng)域的國家政策”明確了俄羅斯采礦業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的目標與任務(wù)，以及在聯(lián)邦管轄下的政府作用，是該領(lǐng)域決定性的重要步驟。這項政策性文件的基本要點是從根本上承認俄羅斯政府對處于各個開發(fā)階段的礦產(chǎn)資源擁有主權(quán)，并將通過市場機制來管理這些資源。

……工作組認為，必須吸取世界其它原料國家的經(jīng)驗來確定“俄羅斯的礦物原料領(lǐng)域國家政策”，同時制訂出提高礦物原料開發(fā)和利用效益的規(guī)劃，這是為我們經(jīng)濟利益服務(wù)的頭等重要的措施。

（2）Д.С.勒沃夫——俄羅斯科學院院士在論壇上發(fā)言

·首先提出應(yīng)把自然資源的所有權(quán)寫入憲法的問題，重要的目的在于把利用自然資源的地租收入服務(wù)于社會。這種在憲法上的更新是礦物原料基地改革的主要條件之一，可以保證國家每個公民都有從地租收入中受惠的同等可能。

·我認為重要的工作是必須討論新的社會基金問題，該基金應(yīng)以對自然原料基地實行有效的市場化管理為基礎(chǔ)，并參考目前在挪威、美國（阿拉斯加州）等地已實施的辦法。

·我提議直接以規(guī)劃的戰(zhàn)略思想作為國家利益的概念。

·可以把現(xiàn)行征稅體系變換成以地租為主的內(nèi)容寫入文件中，今后可通過地租方式來形成聯(lián)邦、州和地方的投入。

（3）Е.А.科茲洛夫斯基——技術(shù)科學博士、教授、俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會工作組成員認為

“俄羅斯礦物原料領(lǐng)域國家政策”已趨成熟，它具有特別的政治意義和經(jīng)濟意義。國家調(diào)控資源利用領(lǐng)域的基本任務(wù)是保障礦物原料基地的再生產(chǎn)，為了俄羅斯當代和子孫后代的利益保證資源的合理利用并保護地下資源。

建立新的礦物原料基地利用戰(zhàn)略是國家的主要任務(wù)之一。在制訂礦物原料基地戰(zhàn)略時，必須考慮到時間因素，它往往起決定性作用。開發(fā)俄羅斯領(lǐng)土的經(jīng)驗表明，為了準備好今后工業(yè)開發(fā)能贏利的資源基地，必須集中大量資金工作10～15年。目前資源基地（包括已開發(fā)地區(qū)）的特點是結(jié)構(gòu)復雜，以至于在現(xiàn)行稅收體制下有50%已準備好的儲量投入工業(yè)開發(fā)將無利潤。

從俄羅斯的國家經(jīng)濟前途角度看，全國地質(zhì)調(diào)查管理體系任何時候都是重要的。近年來（1989～2000年）我國礦產(chǎn)資源勘探與評價系統(tǒng)中的儲備量急劇下降，礦物原料基地萎縮，是減少地質(zhì)勘探工作撥款的直接后果。在廢除礦物原料基地再生產(chǎn)專用基金之后，將使2005年的地質(zhì)勘探工作量減少到最低限度，僅為1997年水平的30%，從而導致儲量增長下降40%。由此，應(yīng)建立新的國家規(guī)劃，明確2020～2030年國家礦物原料政策的基本原則，確立考慮國內(nèi)外來源能保證滿足國家需求的礦物原料指標。

（4）А.Е.鈉塔連科——自然資源部副部長、俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會工作組成員認為

為了完善國家對資源利用領(lǐng)域的調(diào)控，必須引入地下資源法及其配套的若干具體法規(guī)：

·確立聯(lián)邦和地方行政機關(guān)共同管理地下資源的機制和優(yōu)先權(quán)，包括當出現(xiàn)矛盾時的解決辦法；

·建立分別由聯(lián)邦、地區(qū)和地方管轄礦區(qū)的規(guī)劃，進一步明確各級享有的使用權(quán)；

·更加明確國家發(fā)放資源利用許可證的運行程序，首先要明確轉(zhuǎn)讓、提前召回和廢除礦區(qū)開發(fā)許可證的辦法；

·規(guī)定選擇資源利用者的制度，應(yīng)在對地下資源進行估價以后，通過拍賣的形式來選擇使用者，在各種情況下都應(yīng)通過競爭方式來授予資源使用權(quán)，以便實施反壟斷政策，保護國家的安全利益；

·嚴格規(guī)定資源利用者的經(jīng)濟責任和行政責任，以保證在地下資源得不到合理使用，礦產(chǎn)地遭到破壞和不能兌現(xiàn)許可證條件時不會給國家?guī)頁p失。

（5）А.С.別利亞科夫——國家杜馬自然資源委員會主席、俄羅斯聯(lián)邦工作組組長認為

在我們的文件中一定要反映建立自然資源管理體系的清晰方案，付款只是該管理體系中的一部分內(nèi)容。我們需要一部綜合的法律，可以叫做“礦山法”或“自然資源法”。

……礦山收入的第二部分是級差地租。無疑級差地租的分配應(yīng)寫入“礦山法”中，一定要明確國家與自然資源開采單位的相互關(guān)系。在加拿大經(jīng)常有國家與生意人的工作對話。國家保證向把錢投入資源開發(fā)的商人撥款，而這些錢以及它們創(chuàng)造的效益是會回報的，比如說經(jīng)過8～12年會返回來。國家保證在任何情況下都不改變與商人約定的返回利潤額度。這樣人們就愿意向礦山投入資金并可獲得回報。

（6）B.N.加拉舍夫——漢戴-曼西自治區(qū)政府副主席，俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會工作組成員認為完善地下資源法時應(yīng)注意以下幾方面；

·保證做到只有通過競拍才能授權(quán)使用地下資源，排除通過協(xié)商獲得使用權(quán)的可能性，在競拍過程中為大、中、小公司提供參與競爭獲得授權(quán)的同等機會，為中、小公司組織專門的競拍活動；

·引入最低儲量保障限，對于只顧開采不進行儲量勘探的公司處于罰款；

·在進入采礦企業(yè)破產(chǎn)程序和進行權(quán)限轉(zhuǎn)移（資源使用權(quán)，財產(chǎn)所有權(quán)）時，首先應(yīng)遵循地下資源歸國家所有的原則和國家規(guī)定的資源利用許可證體制；

·撤銷把自然資源劃分為聯(lián)邦所有、地區(qū)政府所有和市政府的所有意見；

·當必須對地下資源的使用重新授權(quán)時，應(yīng)考慮到保護原使用者創(chuàng)造的財產(chǎn)問題，注意保證國家利益；

·逐步建立切實可行的地下資源貿(mào)易機制。

應(yīng)從以下幾方面對與礦區(qū)開發(fā)有關(guān)的法律進行完善；

·嚴格管理礦區(qū)設(shè)計、設(shè)備安裝使用的國家標準及規(guī)程的修訂工作，增強國家專門機關(guān)（委員會）在設(shè)計方案評審與實施過程中的作用，任何礦區(qū)的開發(fā)與設(shè)備安裝設(shè)計任務(wù)書都應(yīng)經(jīng)國家專門機關(guān)審批；

·對違反礦區(qū)開發(fā)和設(shè)備安裝設(shè)計任務(wù)書和撕毀許可證協(xié)議的行為進行經(jīng)濟制裁；

·根據(jù)礦區(qū)的礦山地質(zhì)條件、構(gòu)造、儲量品質(zhì)、設(shè)備條件和投入新區(qū)開發(fā)的資金消耗率，以及國內(nèi)礦物原料的價格行情來制訂和實施柔性的征稅體制；

·對于建立永久性采礦基地和提前出售礦物原料后備基地的兩種類型，國家都應(yīng)允許，并為這兩類項目制訂一視同人的調(diào)控辦法。

（7）В.А.祖勃科夫——經(jīng)濟科學副博士、俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)部副部長表示

……將在研究專家學者們的建議、總結(jié)國內(nèi)外稅收政策的基礎(chǔ)上，分階段地改革地下資源利用領(lǐng)域的征稅體制，逐步解決短期、中期和長期的戰(zhàn)略性任務(wù)。

第一階段：首要的措施是完善礦物原料行業(yè)現(xiàn)有的征稅系統(tǒng)。

第二階段：改革礦物原料行業(yè)的稅務(wù)體制。

礦物原料行業(yè)稅務(wù)體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)是逐步過渡到地租稅務(wù)原則。為了實施這一方案必須做大量的準備工作，首先進行地租稅制方案的試點。礦山和地質(zhì)勘探工作的地租分配方式是聯(lián)邦稅收和預算體制中的重要問題。國家作為地下資源的所有者毫無疑問將擁有獨占地租收入的權(quán)力，因此必須在立法程序中明確在礦區(qū)開發(fā)和使用過程中國家能保證從稅款和地租款中得到多少份額。這時既要考慮資源使用者（投資者）的利益，又要考慮國家民族的利益。

（8）Н.Π.尤什金——俄羅斯科學院院士認為

……絕對必須盡快制訂官方能接受的俄羅斯國家礦物原料戰(zhàn)略。完全可以參考加拿大的模式，由于加拿大在資源利用方面的法律特別完善。當然形成文件時必須根據(jù)俄羅斯的國情加以修正。

任何國家對地質(zhì)勘探和礦山項目的投資吸引力都取決于綜合因素，首先取決于這個國家的法制氛圍和稅收制度。投入資金時首先要搞清楚這個國家地質(zhì)（礦物原料）基地的發(fā)展前景，同時這個國家的政治穩(wěn)定性及其商業(yè)吸引力都將起重要作用。

（9）К.Н.特魯別茨科依——俄羅斯科學院院士、俄羅斯科學院地下資源綜合開發(fā)研究所所長認為

現(xiàn)在提出的材料是最重要的文件，因為它確定了俄羅斯在市場條件下穩(wěn)定發(fā)展采礦工業(yè)的目標任務(wù)和國家的礦產(chǎn)資源政策。國家在對礦產(chǎn)資源調(diào)查、開發(fā)和利用進行調(diào)控方面，應(yīng)抓好以下工作：

·確定礦物原料行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略（作用、地位、規(guī)模、速率和前景），要把建立可靠的礦物原料基地放在首要位置；

·協(xié)調(diào)與礦物原料行業(yè)有關(guān)部門和主管機關(guān)的工作。

國家應(yīng)針對礦物原料行業(yè)存在的危機采取以下措施：

·建立一體化的國有縱向地質(zhì)、地球物理、地球化學和地質(zhì)生態(tài)公司，從事地下資源的調(diào)查工作；

·在不增加國家機構(gòu)總數(shù)的前提下，改組主管資源利用領(lǐng)域的國家管理機構(gòu)，可考慮在政府里設(shè)立俄羅斯礦業(yè)局（礦業(yè)委員會），并在礦業(yè)局中設(shè)立相應(yīng)的部門（司）。

……政府應(yīng)起草“關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦及其主體政權(quán)機關(guān)國家公務(wù)員”的立法草案并把它提交給國家杜馬，該立法的宗旨是在競聘的基礎(chǔ)上吸收一批專家進入政權(quán)機關(guān)工作，他們必須在該領(lǐng)域內(nèi)有工作經(jīng)驗，必須通過考試等方法考察國家公務(wù)員的人品，通過競爭獨立選拔，并明確領(lǐng)導者個人的法定責任，同時要定期檢查政府工作人員的政績。

（10）В.Π.謝爾丘科夫——經(jīng)濟科學副博士、列寧格勒州州長提出

在修改“國家礦物原料政策”時還必須注意：

·長線礦產(chǎn)資源的開采和利用問題，以及地區(qū)和地方自治機構(gòu)在組織采礦活動中的作用，地方在開發(fā)長線礦產(chǎn)方面的財政收入分配問題；

·把國家礦物原料開采領(lǐng)域的政策與礦產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展前景聯(lián)系起來，調(diào)整開采量，抑制采礦能力與加工能力發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，提高俄羅斯礦物原料基地的使用效率。

（11）Д.В.魯?shù)驴司S斯特——俄羅斯科學院院士、科學院秘書指出

……資源利用領(lǐng)域的國家政策中包含的內(nèi)容非常豐富，基本條款中涉及政府在調(diào)控中的作用，市場機制，科研工作的意義，生態(tài)環(huán)境影響和社會問題都表達得很清楚，這是一份可普遍接受的文件。

……我認為，必須在強調(diào)礦產(chǎn)資源有效利用的前提下明確部門改革的階段性。其中包括：

·建立關(guān)于礦產(chǎn)資源的聯(lián)邦總統(tǒng)規(guī)劃，其中可以對各聯(lián)邦地區(qū)和原料種類（如能源類、冶金類等）分章節(jié)，俄羅斯科學院已開始著手這方面的工作；

·起草“關(guān)于完善管理部門結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)各個部的工作”的提案；

·解決國家對地質(zhì)調(diào)查和儲量再生產(chǎn)撥款的問題，制訂良好投資的政策；

·制定對自然資源和礦物原料綜合利用實現(xiàn)國家監(jiān)控的新體制，建立統(tǒng)一的國家礦產(chǎn)資源信息系統(tǒng)；

·為促進應(yīng)用新技術(shù)、新工藝開發(fā)礦產(chǎn)資源創(chuàng)造條件，完善礦業(yè)-地質(zhì)類的教育體系；

·按國家杜馬討論通過的一批新法律（《地下資源法》、《產(chǎn)值分割協(xié)議》、《許可證條例》等）組織行業(yè)大檢查。

以上引述了學者與政務(wù)活動家們的意見，他們就礦物原料行業(yè)的現(xiàn)狀談了許多，但主要內(nèi)容是對現(xiàn)狀不滿。歸納起來主要有：

1）絕大多數(shù)代表認為政府在解決礦物原料行業(yè)的問題時缺乏深思熟慮的國家路線，導致幾乎所有礦產(chǎn)的工業(yè)供應(yīng)狀態(tài)明顯下降。

2）地質(zhì)調(diào)查的科技水平下降，管理地下資源利用領(lǐng)域的體系弱化，這對于當前和子孫后代都是非常危險的。

3）由于關(guān)于資源利用的法律法規(guī)不健全，國家對地下資源利用行業(yè)的監(jiān)控力度減弱，造成對地下資源掠奪性開采，導致在前蘇聯(lián)時期建立的強大礦物原料優(yōu)勢逐漸消失。

4）作為礦產(chǎn)資源行業(yè)的生存準則——礦產(chǎn)儲量的補充工作遭到了破壞，導致儲量增長水平急劇下降，已接近臨界狀態(tài)。當然，在上述討論中尚未開出該問題的細目。

5）“圓桌會議”的參加者們能提出這么多意見，這本身是件好事，將有助于產(chǎn)生資源利用領(lǐng)域國家政策的改進方案，并解決該政策與現(xiàn)行法律法規(guī)文件的兼容性等復雜問題。