房地產(chǎn)是周期之母，事關(guān)國計民生。住房制度則是一國之重器。有因必有果，有什么樣的政策和制度，就有什么樣的房地產(chǎn)市場運(yùn)行結(jié)果，住房制度是深植于一國房地產(chǎn)市場的基因密碼。
當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關(guān)，而促進(jìn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，則根本上取決于住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)。我們經(jīng)過近半年的研究策劃，試圖采用廣泛的國際視野、豐富的歷史資料、扎實的數(shù)據(jù)邏輯，系統(tǒng)客觀分析代表性經(jīng)濟(jì)體的住房制度和運(yùn)行邏輯，包括德國、美國、日本、新加坡、英國等。本期以創(chuàng)造高住房自有率奇跡的新加坡為例，探究“居者有其屋”的成功之路。
新加坡是“居者有其屋”的成功踐行者，不僅解決了自治初期的“房荒”問題，還形成了“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅” 的階梯式供應(yīng)體系，住房自有率更高達(dá)90.9%，成為世界上擁屋率最高的國家之一。短短半個世紀(jì)，新加坡如何從“貧民窟”華麗轉(zhuǎn)身為解決國民住房問題的“全球典范”？新加坡又能為我國住房制度改革提供怎樣的借鑒經(jīng)驗？
建國后短短30年，新加坡就從第三世界成功躋身第一世界。1959年自治初期，新加坡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)一片蕭條，人均GDP僅為1309.8新元，失業(yè)率高達(dá)13.2%，時任總理的李光耀積極推進(jìn)改革，并在脫離馬來西亞后轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略。此后經(jīng)濟(jì)在短時間內(nèi)迅速騰飛，1970年獲稱“亞洲四小龍”之一，1995年跨入“發(fā)達(dá)國家”隊列，2014年成為全球第四大國際金融中心。GDP從1960年的21.6億新元增長至2017年的4472.8億新元，年均增速高達(dá)9.8%，人均可支配收入水平從1960年的1312.4新元增至2017年的76863.4新元，年均增速為7.4%；失業(yè)率從1959年的13.2%下降至2017年的2.8%，而早在20世紀(jì)70年代后期便已降至3%以下，實現(xiàn)充分就業(yè)。
新加坡在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長奇跡的同時，更以其“居者有其屋”的住房制度成為全球典范。作為一個資源極度稀缺的小島國，新加坡國土總面積僅有719.9平方公里，相當(dāng)于北京的1/23左右，總?cè)丝?61.2萬，約為北京的1/4,人口密度高達(dá)7796人/平方公里，是全球僅次于中國澳門和摩洛哥的高人口密度國家（地區(qū)）。在這樣一個“人多地少”的國家，住房自有率卻高達(dá)90.9%，僅次于羅馬尼亞的96%，位列世界第二。新加坡也因此被公認(rèn)為全世界解決住房問題最好的國家之一，人均居住面積從自治之初的不足6平提高至2015年的27.6平；套戶比在1985年達(dá)到1后一直穩(wěn)定在1以上；住房自有率在2001年達(dá)到歷史高點93.1%，此后一直維持在90%左右。
房價合理穩(wěn)定是新加坡房地產(chǎn)市場的又一大亮點。整體來看，新加坡名義房價在1998-2017年僅上漲了41.1%，同期美、法、英、中國香港上漲了122.5%、160.4%、234.0%和149.2%。分市場來看，一是政府主導(dǎo)的組屋市場，價格十分低廉，多年來房價收入比維持在4-5左右，由于其覆蓋率高達(dá)82%，大多數(shù)新加坡家庭購房壓力很??；二是普通開發(fā)商提供的私人住宅，房價收入比約為21，遠(yuǎn)低于中國香港、北京和上海，但由于私宅主要面向18%左右的高收入群體及外國人，實際負(fù)擔(dān)的房價收入比遠(yuǎn)低于21，故無論是中低收入家庭還是高收入群體購房壓力均較小。
早在20世紀(jì)五六十年代，新加坡也曾面臨嚴(yán)重的“房荒”問題，人均居住面積不足6平米，居住環(huán)境極差。時任總理的李光耀面臨的首要任務(wù)就是解決日趨嚴(yán)重“房荒”問題，其秉持“有恒產(chǎn)者有恒心”的儒家思想，將“居者有其屋”作為新加坡的基本國策之一。短短半個世紀(jì)，從滿足“低收入家庭—中等收入家庭—高收入家庭”、從滿足“基本自住需求—實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)自有—提升住房質(zhì)量”，循序漸進(jìn)，形成“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯式供應(yīng)體系，幫助90%以上國民實現(xiàn)了安居夢。新加坡現(xiàn)任總理李顯龍自豪宣稱：“放眼世界，沒有任何一個國家擁有如此全面的公共住屋計劃，而新加坡也是全球擁屋率最高的國家之一”。
新加坡如何從“貧民窟”華麗轉(zhuǎn)身為解決國民住房問題的“全球典范”？作為“居者有其屋”的成功踐行者，新加坡又能為我國住房制度改革提供怎樣的借鑒經(jīng)驗？本文回顧了新加坡自治以來住房制度的演變歷程，并深入剖析了“居者有其屋”計劃成功背后的四大制度基礎(chǔ)，旨在為我國當(dāng)前的住房制度改革總結(jié)經(jīng)驗。
新加坡住房制度的四大支柱
2.1 土地制度：國有為主，無土地財政
新加坡現(xiàn)行的土地制度受英國影響較大，很多規(guī)則和制度是以殖民期間英國的法律和慣例為基礎(chǔ)、結(jié)合本國國情修改而來，因此在土地產(chǎn)權(quán)、土地登記等方面與英聯(lián)邦其他國家大致相似，如中國香港等。
2.1.1 強(qiáng)制征地、低價補(bǔ)償，土地以國有為主
新加坡近九成土地為國家所有，政府強(qiáng)勢主導(dǎo)土地市場。新加坡土地所有權(quán)主要分為國有、公有和私有三種，其中國有和公有土地均歸國家所有，合計占比87%，私有土地僅占13%。國有土地由土地管理局（The Singapore Land Authority，簡稱“SLA”）直接管理，占比約59%；公有土地由半官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，如市區(qū)重建局（Urban Redevelopment Authority，簡稱“URA”）、HDB、交通局、裕廊工業(yè)集團(tuán)、民航局等，占比約29%；其余土地均為私人所有。國有主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)制度使得政府在土地規(guī)劃、利用與經(jīng)營上擁有絕對話語權(quán)。
兩權(quán)分離，招標(biāo)和拍賣是土地出讓的主要方式。除少量自由保有（少數(shù)富裕家庭和原住民持有）和永久產(chǎn)權(quán)（極少數(shù)個人持有）土地外，新加坡土地的所有權(quán)歸國家所有，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。由于住宅用地極其有限，僅占國土面積的14%，占城市建設(shè)用地的18.8%，遠(yuǎn)低于西雅圖（57%）、倫敦（36%）及北京（36%）等城市，新加坡政府主要以招標(biāo)和拍賣形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)（住宅為99年，工商業(yè)60年），并對每一塊土地的買賣進(jìn)行嚴(yán)格審查。
新加坡政府可強(qiáng)制低成本征地。“國家利益優(yōu)于個人利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展先于人權(quán)保障”的價值定位貫穿新加坡土地征收制度。1966年頒布的《土地征收法》明確規(guī)定，當(dāng)某一土地符合以下條件即可被政府強(qiáng)制收歸國有：（1）公共利益需要；（2）經(jīng)國家發(fā)展部部長批準(zhǔn)的任何個人、團(tuán)體或法定機(jī)構(gòu)為公共利益，需要征用為某項工程或事業(yè)所用；（3）作為住宅、商業(yè)或工業(yè)區(qū)加以利用。由于“公共利益”范圍較廣，政府強(qiáng)制征地權(quán)很大，這也是新加坡國有土地能夠大幅提升的關(guān)鍵，1960年國有土地占比僅為44%，而目前已高達(dá)90%。此外，征地補(bǔ)償成本較低，政府認(rèn)為“公共基礎(chǔ)設(shè)施為土地增值帶來了大部分升值，應(yīng)歸屬國家，故當(dāng)政府征地用于公共建設(shè)時，賠償額應(yīng)基于毫無基礎(chǔ)設(shè)施的原始未開發(fā)土地價格”，1988年前被限制在1973年的市價或總統(tǒng)宣布收購之日的市值（兩者取其低），此后“市場價值”標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，直至2007年才被確定為征收時的市場價值。考慮到新加坡土地資源極其稀缺的基本國情，提升國有土地占比有利于稀缺土地資源的集約化運(yùn)作，而低價補(bǔ)償則保證了政府低成本拿地。
2.1.2 低價轉(zhuǎn)讓、優(yōu)先供給，保障組屋量足價廉
政府以低價將土地轉(zhuǎn)讓給HDB，是組屋快速建設(shè)、價格低廉的基礎(chǔ)。一是保證組屋建設(shè)用地充足：新加坡早期的土地征用由HDB負(fù)責(zé)，可根據(jù)組屋建設(shè)需要強(qiáng)制征用私有土地，HDB有充足的土地大量建設(shè)組屋；征地權(quán)后雖收至SLA，但HDB仍可從SLA購買大量公共建設(shè)用地；二是低地價保障組屋低售價：《土地征用法》將土地征收補(bǔ)償款固定在1973年11月13日的標(biāo)準(zhǔn)，并在以后的十幾年里保持不變，故政府可以遠(yuǎn)低于市價的成本獲得土地，大大降低了組屋建造的成本，保證了HDB可以遠(yuǎn)低于私人住宅的價格出售組屋，滿足更多中低收入家庭住房需求。
2.1.3 政府與土地的關(guān)系：不依賴土地財政
新加坡沒有土地財政，土地出讓金在政府財政收入中占比較低。2017年，新加坡土地出讓金在政府總財政收入中占比約為12%，若加上房地產(chǎn)相關(guān)稅收，合計僅為21%。同樣是實施土地公有制的中國香港和內(nèi)地，土地出讓金在政府財政收入中占比極高：2017年中國內(nèi)地地方政府52%的財政收入來自于賣地和房地產(chǎn)相關(guān)稅；中國香港為27%。
兩大因素是主因：一是不能依賴土地財政：土地資源極為稀缺，依靠土地財政不可持續(xù)；二是無需依賴土地財政：政府財政收支平衡，資金缺口小。
（1） 土地資源稀缺，無法依賴土地財政
新加坡國土面積小、土地利用率高，賣地不可持續(xù)。新加坡國土面積721.5平方公里，僅相當(dāng)于北京兩個豐臺區(qū)大小，土地資源極其稀缺；國有土地利用率已高達(dá)82.4%，未來可供開發(fā)空間極小。因此，自然條件的約束使得新加坡政府不具備賣地的基本前提。新加坡土地出讓金收入從2006年的63.4億新元增長至2013年高點的184.1億新元后一路下滑，2017年僅為128.8億新元，在政府總收入中占比僅為12%。
土地出讓金直接納入國家儲備金，本屆政府無支配權(quán)，賣地動機(jī)不足。新加坡政府認(rèn)為，不能僅使一代人從土地資源中獲益，子孫后代都應(yīng)享有收益權(quán)，故土地出讓金收入并不直接編入政府財政預(yù)算，而是以國家儲備金形式進(jìn)行長期投資。反觀我國的土地財政，主要是地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，且土地出讓金直接進(jìn)地方政府財政收入，導(dǎo)致地方政府高度依賴土地出讓收入維持財政支出。
大量土地以低價轉(zhuǎn)讓給HDB建設(shè)組屋，賣地收入較少。為支持組屋建設(shè)，新加坡政府以極低價格將土地使用權(quán)出讓給HDB，而組屋覆蓋率高達(dá)82%，占用大量土地資源，政府無法通過高價賣地獲取大量收入。
（2） 財政常年盈余，無需依賴土地財政
新加坡秉承“以收定支、審慎理財”的財政預(yù)算原則，嚴(yán)控收支均衡。長期的殖民統(tǒng)治和建國初期的艱難歷史使得新政府始終居安思危，害怕受制于人，故在國家憲法及有關(guān)法律中對預(yù)算編制、財政儲備使用等均做出明確規(guī)定，嚴(yán)控財政預(yù)算均衡。從1965年8月至今的50多年里，新加坡政府在絕大多數(shù)年份均能實現(xiàn)預(yù)算平衡。即使向世界銀行及亞洲開發(fā)銀行貸款，并非財政赤字，而是向外人證明新加坡的預(yù)算信譽(yù)，從而吸引跨國公司投資。曾任新加坡財政部部長的嚴(yán)崇濤認(rèn)為：“財政預(yù)算平衡是新加坡貨幣穩(wěn)定的最好保障”。
①收入端：稅收和投資收益為政府提供充足財政支持，無需賣地
稅收是新加坡政府最主要的收入來源。新加坡政府并無中央與地方之分，所有稅收均統(tǒng)一收歸政府。2017財年，新加坡各項稅收合計高達(dá)655.1億新元，占政府全年總收入的62%，占政府財政預(yù)算收入的70.5%，且近年來一直占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。
投資收益是政府的又一重要收入來源。新加坡政府先后成立了金融管理局（MAS）、新加坡政府投資公司（GIC）和淡馬錫投資公司（Temasek）分管政府儲備金。MAS相當(dāng)于新加坡的央行，主要負(fù)責(zé)維持幣值穩(wěn)定、控制通脹及管理國家外匯儲備；GIC則是以一種穩(wěn)健的方式投資和管理新加坡的國家儲備金；1974年成立的Temasek風(fēng)格更為激進(jìn)，代表新加坡財政部投資了新加坡電信、新加坡航空、星展銀行等大型企業(yè)，并在國外市場進(jìn)行投資和并購，賺取高回報率收益。截至2017年3月，MAS、Temasek、GIC分別管理著3630億、2750億及1000億國家儲備金，2017年實現(xiàn)投資收益176.7億新元，占政府全年總收入的16.7%，占政府財政預(yù)算的19.0%。
因此，新加坡政府僅靠稅收和投資收益兩項收入即可獲得近90%財政預(yù)算收入，無賣地動力。
②支出端：“節(jié)約型”政府，財政支出壓力較小
新加坡采取的是自助型社會保障制度，社會福利支出較少。李光耀在建國之初就明確“不搞平均主義的福利制度”。政府鼓勵國民自力更生，不搞價格補(bǔ)貼、公費(fèi)醫(yī)療及免費(fèi)高等教育等政策，新加坡的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會保障均建立在個人儲蓄基礎(chǔ)之上，從強(qiáng)制儲蓄的中央公積金中提取支付。因此，新加坡在社會福利上的支出較少，2017年社會福利支出僅占GDP的7.9%，財政整體支出占GDP的17.2%，均遠(yuǎn)低于世界上絕大多數(shù)國家。
2.2 住房金融：中央公積金為主、商貸為輔
新加坡“居者有其屋”計劃的成功實施有兩大關(guān)鍵要素：一是土地，二是資金。以中央公積金為核心的住房金融體系在資金來源上保障了組屋的建設(shè)以及居民的購買力。李光耀曾在回憶錄中明確表態(tài)：“公積金和居者有其屋計劃確保了政治穩(wěn)定，使新加坡持續(xù)不斷地發(fā)展了30多年，如果沒有公積金制度，新加坡將有40萬人不會成為屋主，我們也不可能以同樣的途徑興建一個現(xiàn)代的新加坡”。
2.2.1 中央公積金：強(qiáng)制儲蓄、高存低貸、固定利率
中央公積金制度建立于1955年，初期服務(wù)于養(yǎng)老，1968年開始用于住房。1955年，英殖民政府為逃避對新加坡本地公務(wù)員的養(yǎng)老責(zé)任，建立起強(qiáng)制儲蓄型中央公積金制度，并成立中央公積金局負(fù)責(zé)管理。1968年后，“居者有其屋”計劃實施，公積金開始用于購買組屋，1981年拓展至私宅。目前中央公積金制度已成為全面覆蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、家庭保護(hù)、子女教育等的綜合性社會保障制度。
（1） 征收機(jī)制：強(qiáng)制儲蓄、廣泛覆蓋
新加坡實行的是一種強(qiáng)制儲蓄型中央公積金制度。一是立法強(qiáng)制繳納：《中央公積金法》明確規(guī)定，新加坡所有公民和永久居民，不論是雇員還是雇主，都必須按月強(qiáng)制繳納公積金，任何人不得拒絕或延遲繳納，否則需如數(shù)補(bǔ)繳且加罰利息。除購房及部分投資外，公積金存款只有在雇員退休后才可動用，會員無權(quán)決定公積金存款長短。二是繳存比極高，峰值高達(dá)50%（雇員、雇主各25%），目前穩(wěn)定在37%（雇員20%、雇主17%），遠(yuǎn)高于中國香港（10%）、中國內(nèi)地（24%）等同樣推行強(qiáng)制儲蓄型中央公積金制度的國家。
覆蓋面極廣，是自助型社會保障體系的重要組成。一是覆蓋人群廣，強(qiáng)制儲蓄的要求使得中央公積金覆蓋率從1965年的22.1%增至2017年的95.3%，總會員數(shù)也從41.8萬增至378萬；二是保障項目全，分設(shè)四大賬戶、?？顚Ｓ茫瑥V泛覆蓋退休、醫(yī)療、住房、家庭保護(hù)及資產(chǎn)增值等多個領(lǐng)域，截至2017年底，新加坡中央公積金賬戶合計余額3595.1億新元，占當(dāng)年GDP的80.4%，其中普通賬戶占比35%，特殊、醫(yī)療及退休賬戶分別為25.7%、24.9%和14.4%。
2） 運(yùn)行機(jī)制：封閉式管理，存貸分離、高存低貸
中央公積金推行封閉式管理，保證?？顚Ｓ??！吨醒牍e金法》嚴(yán)格限制公積金的提取和投資：一是實施最低存款額規(guī)定，會員動用普通賬戶和特別賬戶進(jìn)行資本投資時，須確保賬戶規(guī)定限額（普通賬戶不低于2萬新元；特殊賬戶不低于4萬新元）；二是會員運(yùn)用公積金賬戶投資所得須返回個人賬戶；三是會員退休提取時，普通賬戶和保健賬戶須保證規(guī)定金額，用于轉(zhuǎn)入養(yǎng)老賬戶。此外，由于公積金分存在四大賬戶，每個賬戶使用范圍僅限于相應(yīng)領(lǐng)域，保證?？顚Ｓ谩?br />
公積金管理強(qiáng)調(diào)存貸分離、高存低貸。中央公積金局負(fù)責(zé)公積金的繳納、支付、管理和保值工作，但不直接發(fā)放公積金貸款，而是通過購買政府債券交由新加坡政府投資公司，再由其將積累的公積金投資于國內(nèi)組屋及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，HDB獲得資金后發(fā)放低息貸款。公積金存款利率較高，普通賬戶2.5%，特殊、醫(yī)療和退休賬戶均為4%，高于同期五年期國債收益率（2.19%）和商業(yè)銀行定期存款（1.2%）。此外，公積金總額中的前6萬新元及55歲以上會員的前3萬新元還可額外再獲得1%的利率。而貸款利率較低，一般在住房公積金存款利率的基礎(chǔ)上上浮0.1%，1993年來一直穩(wěn)定在2.6%，主要在于中央公積金局運(yùn)營成本并不依賴存貸利率差。
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